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? ? 導讀：近期，中國城市環境衛生行業發展研究報告（2015-2016）正式發布。該研究報告依據國家統計局、住房和城鄉建設部、全國100余家報紙雜志及權威網絡的基礎信息及環境衛生專業研究單位等公布和提供的大量資料，結合編制組對環境衛生相關企業和科研單位的實地調查，對我國環境衛生行業的設施建設情況、運行服務情況、產業發展情況進行分析，分章節對環衛機械設備、垃圾分類、垃圾焚燒、垃圾填埋、餐廚垃圾處理、建筑垃圾綜合利用等方面進行了專題研究，力圖用文字、圖表來反映全行業在過去一年的發展變化。固廢觀察將第一時間分章節發布報告，敬請期待。
中國城市環境衛生年度發展報告
第五章（摘錄）
? ? 生活垃圾焚燒處理的現狀分析及“十三五”趨勢展望
單位：上海生活垃圾處理和資源化工程技術研究中心
? ? 形勢與政策
? ? 十二五期末共建成焚燒設施257座，總焚燒處理規模23.5萬噸/日
? ? 十二五期間，垃圾焚燒行業在我國迎來了高速發展的五年，從國家到地方發布多項利好政策予以規范和扶持，垃圾焚燒行業發展增速驚人。截止到2015年底，我國（含設市城市與縣城）共建成生活垃圾焚燒設施257座，設施占比12.4%，總處理能力235224噸/日，占無害化處理能力的31.0%；年焚燒垃圾6577.0萬噸，占無害化處理總量的28.3%。與2014年相比，在焚燒設施、焚燒處理能力和焚燒處理量上分別同比增長15.8%、17.3%和15.9%，在設施數量占比、設施能力占比和處理量占比方面分別增加了1.0、2.4和1.5個百分點。全國人均焚燒量也從期初（2011年）的0.139公斤/人˙天，躍升至期末的0.292公斤/人˙天，同比增長110.1%，上升發展態勢明朗。
? ? 十三五期末規劃焚燒總處理能力達50萬噸/日
? ? 2016年9月22日，發改委和住建部聯合發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃(征求意見稿)》。“十三五”期間，全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約1924億元。規劃中明確垃圾無害化處理設施新建項目僅考慮焚燒和填埋兩種技術路線，焚燒處理能力將由2014年的焚燒占比29%（全國城鎮生活垃圾處理能力70.16萬噸/日）上升至2020年的50%（全國城鎮垃圾處理能力計劃達到104.09萬噸/日）。
? ? 相關標準政策持續推出，設施監管力度增加，爐排爐和流化床兩種爐型的無害化等級評定同步推進實施
? ? 2015年以來，《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》（CJJ/T212-2015）、《生活垃圾焚燒廠檢修規程》（CJJ231-2015）和《國家危險廢物名錄》（2016版）等標準相繼發布，對焚燒設施的運營和管理進一步規范。為落實《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發〔2011〕9號）文件精神，提高我國城市生活垃圾處理設施建設運行水平，住房和城鄉建設部根據于2012年和2016年分別開展了生活垃圾填埋場和爐排爐焚燒廠的等級評定，同時在2015年也完成了第一批流化床焚燒爐的等級評定工作。截至目前已實現爐排爐和流化床兩種爐型的無害化等級評定同步推進實施。
? ? 新建焚燒廠PPP投資模式不斷落地，各地開展有效探索
? ? 在經歷探索、推廣和反復階段后，PPP模式于2013年11月之后迎來了新一輪熱潮，也被越來越多人熟知，并在諸多領域開展。發改委共發布兩次PPP項目推介，其中涉及生活垃圾焚燒的項目共46個、總投資金額220.0986億元；財政部共發布三次PPP項目示范，其中涉及生活垃圾焚燒的項目共25個、總投資金額138.8億元。從已有項目組織方式來看，BOT依舊是最常見的PPP模式。隨著《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》、《關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見》等頂層文件的相繼發布，將更有利于逐步規范市場，在改善環境質量的目標下，促使政府、企業齊發力，共助PPP與環保領域的深度融合。
? ? 設施建設進展
? ? 2015年度城市與縣城新建成運行焚燒廠共35座，新增焚燒處理能力34623噸/日
? ? 截止到2015年底，我國（含設市城市與縣城）共建成生活垃圾焚燒設施257座（其中2015年新建成設施35座），設施占比12.4%，總處理能力235224噸/日（其中2015年新建成設施處理能力34623噸/日），占無害化處理能力的31.0%；年焚燒垃圾6577.0萬噸，占無害化處理總量的28.3%。與2014年相比，在焚燒設施、焚燒處理能力和焚燒處理量上分別同比增長15.8%、17.3%和15.9%，在設施數量占比、設施能力占比和處理量占比方面分別增加了1.0、2.4和1.5個百分點。2005年度至2015年度焚燒設施規模與占比變化見圖5-1和圖5-2所示，與“十一五”期間相比，“十二五”區間，尤其是2012年以后，焚燒處理能力年增長20%以上。
? ? 建成焚燒設施分布區域仍是以東部比例最高，中部和西部建設逐年增加
? ? 從區域發展角度看，不同地區之間差異較大。東部地區建設速度明顯領先于其他地區，已建成垃圾焚燒設施180座，焚燒能力達173641噸/日，共有4698.9萬噸、占比38.2%的生活垃圾通過焚燒進行無害化處置；中部地區建成垃圾焚燒設施46座，焚燒能力38218噸/日，焚燒處置生活垃圾1156.99萬噸；西部地區則建成垃圾焚燒設施31座，焚燒能力23365噸/日，主要通過填埋對生活垃圾無害化處置，只有721.08萬噸、占比16.5%的生活垃圾通過焚燒處置。從全國范圍看，共有70.0%的垃圾焚燒設施、71.4%的垃圾焚燒無害化處置集中在東部地區。
? ? 2015-2016年新投運29個焚燒項目平均處理規模833t/d，平均建設投資53.58萬元/噸，與2014年相比噸投資增幅明顯
? ? 2015至2016年，一大批垃圾焚燒設施完成項目建設和投運。從收集到的項目信息來看，爐排爐依然是焚燒爐的主流工藝，統計的29個項目中只有吉林松原、濰坊壽光兩項目采用流化床工藝，其余的項目均采用爐排爐工藝，占比93.1%。
? ? 焚燒設施分布由東部向西部轉移，新投運項目中中部地區占比20.7%，西部地區占17.2%。設施建設由一線城市向二三線城市蔓延，單期投運規模明顯降低，統計的29個項目中16座II類設施和5座III類設施，占全部項目的72.4%。噸投資在30.0～74.5萬元/噸不等，平均52.5萬元/噸，與2014年統計到的33.9（流化床）和39.7（爐排爐）萬元/噸相比，明顯提升，其主要原因是由于行業標準的不斷提升，焚燒設施的建設水平和投資也相應提高。一城多廠、一址多廠現象明顯，如上海老港二期項目已開展規劃、項目立項等前期工作；北京高安屯在一期焚燒廠投運的基礎上，已建成二期工程，并已開展調試工作；蘇州已相繼完成一二三期垃圾焚燒項目的建設和投運；深圳寶安分別與2010年和2012年完成一期二期項目的投運，并計劃在龍崗、寶安和南山建設3座生活垃圾焚燒處理廠，實現2020年原生垃圾零填埋。
? ? 焚燒領域新頒布政策標準規范
? ? 《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》、《生活垃圾焚燒廠檢修規程》、《國家危險廢物名錄（2016）》等相繼頒布實施
? ? （1）《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》（CJJ/T212-2015）
? ? 《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》（CJJ/T212-2015）經住房和城鄉建設部于2015年2月10日以第749號公告批準、發布，于2015年10月1日實施。該標準對垃圾焚燒廠的運行監管做出了規范和指引，對監管方案制定、崗位配置與需求、監管范圍與內容、13項重點監管與7項一般性監管對象、監管方法、運行數據核填與記錄、監管月度考核評分表等內容都做出了明確規定。標準還要求每月對垃圾焚燒廠進行一次月度考核，月度考核結果可作為該月垃圾處理補貼費撥付的參考依據。
? ? （2）《生活垃圾焚燒廠檢修規程》（CJJ231-2015）
? ? 《生活垃圾焚燒廠檢修規程》（CJJ231-2015）經住房和城鄉建設部于2015年8月28日以第902號公告批準、發布，于2016年5月1日實施。該規程根據檢修內容和主設備檢修停用時間將焚燒廠檢修等級分為A、B、C、D四類，對這四類檢修的周期、重點技術要求、人員資質、檢修計劃與準備、檢修過程、試運啟動與檢修后評估等環節做了具體規定，適用于已投產運行的爐排爐焚燒廠設備、系統及附屬設施的檢修。
? ? （3）《國家危險廢物名錄》（2016版）
? ? 由環境保護部聯合發改委、公安部對2008年發布的《國家危險廢物名錄》進行修訂，修訂后的《國家危險廢物名錄》（2016版）（以下簡稱《名錄》）自2016年8月1日開始施行。在新版《名錄》中，飛灰依舊被認定為危險廢物（772-002-18），同時還入列《名錄》的《危險廢物豁免管理清單》：在滿足《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008）中6.3條要求后，進入生活垃圾填埋場填埋，填埋過程不按危險廢物管理；滿足《水泥窯協同處置固體廢物污染控制標準》（GB30485-2013）后，進入水泥窯協同處置，水泥窯協同處置過程不按危險廢物管理。
? ? 《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城[2016]227號）
? ? 2016年10月住房城鄉建設部、國家發展改革委、國土資源部和環境保護部聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》。意見中指出我國垃圾焚燒經過多年的發展，處理技術裝備不斷成熟，高標準設施已經達到國際同類設施先進水平，成為我國城市生活垃圾處理的重要方式。
? ? 同時也在在規劃選址、清潔焚燒技術工藝、項目建設、運行監管、鄰避效應等方面對焚燒的后續發展提出進一步要求，最終實現構建“鄰利型”服務設施，變“鄰避效應”為“鄰利效益”，實現共享發展。提出到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標準和評價體系；到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。
? ? 焚燒廠無害化等級評定
? ? 第一批流化床焚燒廠無害化等級評定（2015年度）
? ? 為進一步規范生活垃圾焚燒設施的建設和運營狀況，住房與城鄉建設部組織開展了2015年度的流化床焚燒廠無害化等級評定。此次流化床等級評定對象為吉林、河北、云南、浙江、江蘇等8省份的23座生活垃圾流化床焚燒廠，最終評選確定AAA級流化床設施3座、AA級設施11座、A級設施6座以及B級設施3座。
? ? 第二批爐排爐焚燒廠無害化等級評定工作（2016年度）
? ? ?2016年度的爐排爐焚燒廠無害化等級評定是第二次等級評定，10月份首先開展上海地區的垃圾焚燒設施評定，其后向全國其余地區開展。受住建部委托，中環協組織啟動針對垃圾焚燒廠的第二次等級評定工作。此次評定，1-9月份為各評定企業材料申報時間，10月份由中環協組織專家到各焚燒設施現場核查，具體工作由各地環衛行業協會組織落實，評定結果有效期仍為三年。上海于2016年10月組織專家對金山、江橋、老港、御橋、黎明等5座焚燒設施現場評定。除住建部組織外，江蘇、浙江、廣東等省市亦于2015年、2016年組織對尚未完成無害化等級評定的垃圾處理設施進行無害化等級評定。一系列國家和地方層級無害化等級評定工作的實施，對于強化運行設施管理、推動行業發展、樹立行業標桿具有積極意義。
? ? 趨勢展望
? ? 十三五期末總投運規模達50萬噸/年，焚燒設施建設將繼續提速
? ? 垃圾焚燒發電作為當前最符合實際需求的垃圾處理方式將在未來五年中進一步得到快速推廣。發改委、住建部發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃（征求意見稿）》。在《征求意見稿》中，依然在持續提升焚燒處置的行業地位，提出了下述建設目標：到2020年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上；到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）要實現原生垃圾“零填埋”。同時，在建設任務中明確：“十三五”期間，規劃新增生活垃圾無害化處理能力49萬噸/日（包含續建能力15萬噸/日），生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理能力的比例達到50%，東部地區達到60%。東部地區、經濟發達地區和土地資源短缺、人口基數大的城市，優先采用焚燒處理技術，大幅減少原生垃圾填埋量，直轄市、計劃單列市、省會城市(建成區)要努力實現原生垃圾“零”填埋，垃圾填埋場主要作為填埋焚燒殘渣和應急使用。十三五期間垃圾焚燒行業的大好發展形勢可期。
? ? 焚燒理念不斷升級
? ? 隨著生活垃圾焚燒市場日漸成熟，垃圾焚燒市場競爭越來越激烈和白熱化，已經從藍海變成了紅海，使得產業發展既存在巨大的機遇，也存在很多的不確定因素和挑戰，特別是鄰避效應和低價競爭這兩大行業頑疾，更是直接制約了項目的落地和高水平項目的建設運行。標準提高、監管趨嚴、低價競爭及成本提升，為行業的發展形成了壓力，但也為有社會責任感的高水平企業提供了機遇。破解行業頑疾，推動行業進步，化解挑戰、尋找機遇，需要政府和企業共同努力。
? ? 為更好地推動行業進步與升級，藍色焚燒、清潔焚燒等技術理念也在不斷更新。在2014年首次推出藍色焚燒概念的基礎上，2年多來技術理念進一步升級，具有前瞻性和引導性的藍色焚燒理念逐漸得到行業內多數企業的認同和響應，逐步實現“工藝技術水平極致化、建設運營標準極致化、環保控制指標極致化”，最終實現社會效益最大化成為行業共識。
? ? 飛灰管理新舉措不斷出臺、飛灰處置亟待破局
? ? 由于填埋設施消納能力不足、規范處置成本高昂、企業運行不重視、監管嚴重脫節等原因，使得飛灰不規范處置、任意違規排放等不法現象較多，成為垃圾焚燒設施運行的薄弱環節。隨著行業的不斷升級進步，飛灰處置的重要性已被越來越多的專家和行業人之所關注，國家和地方不斷推出強有力舉措，推動飛灰處置破局。飛灰的規范處置也將帶來藥劑、裝備、技術服務等上下游產業鏈巨大的市場空間。國內外一部分企業已意識到這一潛在增長點，搶先發力。但是，焚燒飛灰特性差異大、波動性強，需要針對不同項目飛灰提供差異性的產品與服務，在這方面，市場更為青睞綜合技術水平高、研發能力強、能夠提供集產品研發、檢測分析、運營服務、跟蹤優化等于一體的一站式綜合技術服務企業。上海生活垃圾處理和資源化工程技術研究中心依托自身測試條件和技術水平，自2008年就開始了飛灰領域的專項研究，已成功開發飛灰用有機螯合劑，并以此為核心輻射上下游技術及產品，通過60t/d規模的飛灰專項運營項目，將科研成果轉化為工程應用，藥劑銷售、檢測分析、技術指導與系統運營做到無縫連接，打造飛灰處置的完整產業鏈條。政策的制定、監管的配套與市場企業的充分進入，將共同推動飛灰處置新局面的快速打開。
? ? 第三方治理開始破冰
? ? 環境保護第三方治理的本質是政府打破市場壁壘，將促使過去政府負責的環境治理項目如垃圾、城鎮污水治理等轉讓給民營企業或民間組織，通過政府監管，創造條件讓社會資本進入市場，建立吸引社會資本進入環保領域的投資運營機制。第三方治理推進過程中，政府引導推動，地方試點探索先行，特色十分明顯。
? ? 目前來看，河北、廣東、安徽、山西等省份都對第三方治理提出了初步要求，也明確了垃圾處理領域開展第三方治理的必要性，但推進過程中依然存在一定的障礙。我國環境污染治理長期沿用“誰污染、誰治理”的原則，一直都是排污企業作為責任主體自行開展污染治理，第三方治理模式一直是部分企業或行業的探索性實踐，企業污染治理社會化運營比例偏低，還不足5%。我國長期以來形成的行政化主導治理模式，導致第三方治理市場的發育并不成熟，專業化的第三方治污企業還非常稀缺，供需之間的矛盾比較尖銳。同時運營企業在權責邊界、稅收、約定合同的執行等方面還有不少訴求或爭議，也使得第三方治理在推進過程中面臨挑戰。總體來看，第三方治理尚在起步階段，有望通過不斷探索、試點推廣、權責明確等舉措進一步推動實施。
? ? 信息公開監管趨嚴
? ? 在社會環境保護要求越來越嚴格的大背景下，進一步嚴格化、公開化、法制化的政府監管已成為行業的共識，也是化解鄰避效應和轉型升級的必由之路。企業的治理要規范化，公眾的參與要常態化，社會的監督要更加嚴格化、多元化。在十三五規劃（征求意見稿）中，也持續強化設施監管的重要性，要求到2020年底，建立較為完善的城鎮生活垃圾處理監管體系，并要求生活垃圾焚燒處理設施應落實日常監管與定期監督性監測制度，以生活垃圾焚燒廠為重點，加快建立生活垃圾焚燒廠運營月報制度、年報制度，并按要求主動公開相關信息。對不能在線監控的污染物如二噁英等，監控頻次嚴格執行國家標準規范。
? ? 在十二五工作經驗的基礎上，十三五期間的監管工作，依據將更加規范，技術將更加專業，機制將更加完善，信息將更加透明，力度將更加強硬。設施監管必將成為化解鄰避危機的利器，推動行業前進。
