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2021年11月2日，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《意見》）印發實施。為做好《意見》的宣傳貫徹工作，生態環境部組織對《意見》進行系列解讀，今天推出《堅持“三化”原則 聚焦減污降碳協同增效 拓展和深化“無廢城市”建設》。
《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“十四五”時期，推進100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設。我們要充分認識此項工作的重要意義，認真總結試點經驗，以“無廢”為主線，堅持“減量化、資源化、無害化”（簡稱“三化”）這一重要原則，抓住減污降碳協同增效這一關鍵，拓展和深化“十四五”時期“無廢城市”建設工作，助力城市綠色低碳轉型。
一、充分認識“無廢城市”建設的重要意義
第一，“無廢城市”建設是深入貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措。
加強固體廢物治理是生態文明建設的重要內容，是實現美麗中國目標的應有之義。黨中央、國務院高度重視固體廢物污染防治工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設和生態環境保護擺在治國理政的突出位置，對固體廢物污染防治工作重視程度前所未有。習近平總書記先后多次作出有關重要指示批示，主持召開會議專題研究部署固體廢物進口管理制度改革、“無廢城市”建設、生活垃圾分類、塑料污染治理等工作，親自推動有關改革進程。
為探索建立固體廢物產生強度低、循環利用水平高、填埋處置量少、環境風險小的長效體制機制，推進固體廢物領域治理體系和治理能力現代化，2018年初，中央深改委將“無廢城市”建設試點工作列入年度工作要點；12月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，“無廢城市”建設試點工作正式啟動。
近日印發的《意見》進一步提出要穩步推進“無廢城市”建設，就是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神的全面展開和深化，是習近平生態文明思想的具體實踐，是落實黨中央、國務院關于加強固體廢物污染防治決策部署的具體行動。進入新階段，“無廢城市”建設承載著更重要的使命，將在減污減碳協同增效、助力城市綠色低碳發展上發揮更好更大的作用。
第二，“無廢城市”建設是深入打好污染防治攻堅戰和實現碳達峰碳中和的內在要求。
“十四五”時期，我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量由量變到質變的關鍵時期。
固體廢物與廢氣、廢水在污染環境及其治理之間存在著“三重耦合”關系。首先，未經處理的固體廢物因雨淋、蒸發、風蝕、自燃、化學變化等作用而污染大氣、水體、土壤和生物。其次，在廢氣、廢水的處理過程中，一部分有害物質被轉化成無害或穩定狀態，大部分污染物則被轉移到固相并以固體廢物的形式進入環境，例如脫硫后的石膏、污水處理后的污泥等。再次，在固體廢物處理處置過程中，同樣存在污染大氣、水體、土壤的風險；處理的最終形態還是固體廢物，例如固體廢物利用、填埋和焚燒過程及最終產物。因此，固體廢物污染防治是環境管理的重要內容和需要管好的最終環節。
從這個意義上講，一方面，固體廢物污染防治本身是深入打好污染防治攻堅戰的重要組成部分。《意見》提出，到2025年，固體廢物和新污染物治理能力明顯增強，并對固體廢物污染治理的諸多方面提出了具體要求。另一方面，全面加強固體廢物污染治理也是污染防治攻堅戰由“堅決打好”向“深入打好”轉變的重要體現，促進攻堅戰拓寬治理的廣度、延伸治理的深度，既協同推進水、氣、土污染治理，又有助于解決這些領域治理后最終污染物的利用和無害化處置。
同時，固體廢物污染防治“一頭連著減污，一頭連著降碳”。國內外的實踐表明，加強固體廢物管理對降碳也有明顯作用。巴塞爾公約亞太區域中心對全球45個國家和區域的固體廢物管理碳減排潛力相關數據分析顯示，通過提升城市、工業、農業和建筑等4類固體廢物的全過程管理水平，可以實現相應國家碳排放減量的13.7%～45.2%（平均27.6%）。中國循環經濟協會測算,“十三五”期間發展循環經濟對我國碳減排的貢獻率約為25%。
試點實踐表明，“無廢城市”建設為系統解決城鄉固體廢物管理提供了路徑，成為城市層面綜合治理、系統治理、源頭治理固體廢物的有力抓手，對減污降碳發揮了很好效果，對深入打好污染防治攻堅和實現碳達峰碳中和有重要作用。
第三，“無廢城市”建設是推動城市綠色低碳發展的有效載體。
與其他環境污染問題一樣，固體廢物問題的本質也是發展方式、生活方式問題。同時，固體廢物既是污染物，也是“資源”。我國固體廢物增量和存量長期處于高位是由于“大量消耗、大量消費、大量廢棄”的粗放型生產生活方式造成的，源頭減量化、過程資源化、末端無害化是固體廢物污染防治的根本途徑，這也是固體廢物污染環境防治法確立的基本原則。
“無廢城市”建設，是以新發展理念為引領，從生產生活領域入手，推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，讓固體廢物盡可能多的源頭減量和資源化利用、最大限度減少末端處置及環境影響的城市發展模式。開展“無廢城市”建設，有助于加快推進城市綠色低碳轉型，以高水平保護推動城市高質量發展、創造高品質生活。
2021年，全國人大常委會對新修訂的固體廢物污染環境防治法貫徹實施情況開展執法檢查，總體看，盡管我國固體廢物污染防治工作取得長足進步，但法律實施不到位的問題還較突出，在推動高質量發展過程中，固體廢物污染環境防治還面臨著許多深層次的問題和挑戰，形勢依然嚴峻，距離人民群眾對優美生態環境的需求和期盼還有較大差距。
總之，我國固體廢物環境污染形勢嚴峻、治理任務艱巨、治理要求高，“無廢城市”建設既是系統解決固體廢物問題的綜合途徑，也是推動城市綠色低碳發展的有效載體。
二、全面總結和推廣“無廢城市”建設試點經驗做法
2019年以來，生態環境部會同國家發展改革委等18個部門和單位，指導深圳等11個城市和雄安新區等5個特殊地區扎實推進試點工作。截至2020年年底，試點共完成改革任務850項、工程項目422項，形成一批可推廣示范模式。
在工業綠色生產方面，通過優化產業結構、提升工業綠色制造水平，積極推動工業固體廢物減量化與資源化。包頭市統籌推進鋼鐵、電力等產業結構調整，不斷提高資源能源利用效率，工業固廢產生強度一年降低了4%。銅陵市、盤錦市、瑞金市等地通過“無廢礦山”“無廢油田”建設、廢棄礦山生態修復從源頭減少了工業固體廢物產生量，將廢棄礦山變成“綠水青山”，通過發展旅游觀光，又將其轉化為“金山銀山”。
在農業綠色生產方面，通過與美麗鄉村建設、農業現代化建設相融合，推動主要農業廢棄物有效利用。徐州市開展秸稈高效還田及收儲用一體多元化利用，許昌市“畜禽糞污-有機肥-農田”生態循環農業、西寧市“生態牧場”等模式，實現了秸稈、畜禽糞污高效利用。威海市推廣多營養層生態養殖模式，建成14個國家級海洋牧場，推動滸苔、牡蠣殼等廢物高值化利用。光澤縣通過“無廢農業”“無廢農村”“無廢圣農”建設，發展綠色生態產業、推進資源再生利用、實施清潔能源替代，助力全域實現碳中和目標。
在踐行綠色生活方式方面，通過宣傳引導，探索城鄉生活垃圾源頭減量和資源化利用。中新天津生態城打造垃圾分類精品示范小區，探索垃圾計量收費機制，獎懲并用，倒逼源頭減量。重慶市等試點城市積極創建“無廢”學校、小區、景區、機關等“無廢細胞”，建立評價標準，營造共建共享氛圍，推動公眾形成綠色生活方式。雄安新區編制“無廢城市”系列教材，作為選修課全面納入新區教育體系。
在加強環境監管方面，通過信息化平臺建設和制度創新，強化風險防控能力。紹興市打造“無廢城市”信息化平臺，統籌整合各類固體廢物管理系統，對固體廢物實行全周期管理。北京經開區開展危險廢物的分級豁免管理嘗試，探索實施“點對點”資源化利用機制。三亞市通過制度引領、源頭減量、海陸統籌、公眾參與以及國際合作等多種舉措，逐步形成“白色污染”綜合治理模式。
隨著試點工作深入，“無廢”理念逐步得到較廣泛推廣，“無廢城市”建設呈現出由點到面發展的良好態勢。浙江省率先印發《浙江省全域“無廢城市”建設工作方案》，在全省推開“無廢城市”建設；廣東省發布《廣東省推進“無廢城市”建設試點工作方案》，探索建設珠三角“無廢試驗區”；重慶市與四川省共同推進成渝地區雙城經濟圈“無廢城市”建設。
三、扎實做好“十四五”時期“無廢城市”建設工作
“十四五”時期拓展和深化“無廢城市”建設的工作思路和目標是：深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，統籌城市發展與固體廢物管理，堅持“三化”原則、聚焦減污降碳協同增效，推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設。到2025年，“無廢城市”固體廢物產生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減污降碳協同增效作用充分發揮，基本實現固體廢物管理信息“一張網”，“無廢”理念得到廣泛認同，固體廢物治理體系和治理能力得到明顯提升。
“無廢城市”建設的主要任務包括：一是科學編制實施方案，強化頂層設計引領。“無廢城市”建設要與深入打好污染防治攻堅戰相關要求、碳達峰碳中和等國家重大戰略以及城市建設管理有機融合，一體謀劃、協同推進。二是加快工業綠色低碳發展，降低工業固體廢物處置壓力。重點是結合工業領域減污降碳要求，加快探索重點行業工業固體廢物減量化和“無廢礦區”“無廢園區”“無廢工廠”建設的路徑模式。三是促進農業農村綠色低碳發展，提升主要農業固體廢物綜合利用水平。重點是發展生態種植、生態養殖，建立農業循環經濟發展模式，促進畜禽糞污、秸稈、農膜、農藥包裝物回收利用。四是推動形成綠色低碳生活方式，促進生活垃圾減量化、資源化。重點是大力倡導“無廢”理念，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式；建立完善分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統。五是加強全過程管理，推進建筑垃圾綜合利用。重點是大力發展節能低碳建筑，全面推廣綠色低碳建材，推動建筑材料循環利用。六是強化監管和利用處置能力，切實防控危險廢物環境風險。重點是實施危險廢物規范化管理、探索風險可控的利用方式、提升集中處置基礎保障能力。七是加強制度、技術、市場和監管體系建設，全面提升保障能力。
“無廢城市”建設是一項系統工程，需要凝聚各方共識，強化要素集聚，形成工作合力。“無廢城市”建設是需要當地黨委、政府統籌組織開展的一項綜合性工作，需要加強統一領導，建立工作機制。要建設好“無廢城市”，組織領導、制度建設、技術支撐、市場培育、資金保障、監管強化、大數據助力、宣傳發動等八大措施缺一不可，必須集成發力；建立政府主導、部門齊抓共管、企業主體、市民踐行的運行機制。國家和省級相關部門負責做好“無廢城市”建設各項工作的組織和指導。
“無廢城市”建設是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是一項重要的政治任務。相關部門和城市要切實提高政治站位，充分認識“無廢城市”建設的重要意義，搶抓機遇、真抓實干，為推動固體廢物治理體系和治理能力現代化，為深入打好污染防治攻堅戰、推動實現碳達峰碳中和、建設美麗中國作出貢獻。
