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摘要：“無廢社會”戰略是我國建設生態文明、實現美麗中國的重要抓手。為落實和推進“無廢社會”戰略，需要在新修訂的《固體廢物污染防治法》基礎上，針對固廢類型和固廢問題的特定階段，制定符合特定情形的策略和措施。按照經濟價值和環境風險兩個維度評估不同類型的固廢，構建政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的固廢治理體系。按工業化、城鎮化階段，以美麗中國藍圖為指導，規劃詳細技術路線圖和“無廢社會”指標體系。建議當前應進一步完善固廢分類體系，培育固廢處理市場智能化和產業化發展，定期開展試點評估工作，推動全社會參與生活垃圾分類和進行多種固廢處理，建設“無廢社會”。
近年來，建設“無廢社會”已經成為我國固廢治理的重要指引，也是建設生態文明、實現美麗中國的有力抓手。中國工程院在2017年提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》和《關于建設“無廢雄安新區”的幾點戰略建議》，并獲重要批示[1]。國務院辦公廳于2018年印發了由生態環境部牽頭制定的《“無廢城市”建設試點工作方案》和《“無廢城市”建設指標體系》[2-3]。2019年，生態環境部確定了深圳、包頭、徐州、西寧等11個城市以及雄安等5個有代表性的新區/開發區作為“無廢城市”建設試點。至此，我國“無廢社會”戰略從概念提出、戰略研究到試點建設，正逐步走向戰略實施和落實。
我國“無廢社會”戰略以“無廢城市”建設為核心，其中，特別強調城市垃圾分類和處理。2017年由國家發展改革委與住房和城鄉建設部牽頭，制定了《生活垃圾分類制度實施方案》[4]，并將全國46個主要城市列為強制分類試點城市。2019年7月，上海正式實施新版《上海市生活垃圾管理條例》。北京、深圳也先后于2020年5月、9月強制實施垃圾分類，各試點城市和省（區、市）紛紛加大垃圾分類力度，逐步落實和踐行“垃圾分類就是新時尚”[5]。2020年4月29日，十三屆全國人大常委會審議通過修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》），對實現“無廢社會”戰略至關重要。《固廢法》充分體現了“無廢社會”的建設理念，進一步明確并細化了固廢種類及其相應的防治制度，強化政府及其有關部門監督管理責任，對違法行為實行“嚴懲重罰”。明確國家推行生活垃圾分類制度，統籌城鄉，加強農村生活垃圾污染環境防治，并強調個人、組織等全社會各組成部分對于固廢治理的主體責任[6]。在《固廢法》的指引下，“無廢社會”戰略成功與否關鍵在于具體落實。本文在討論“無廢社會”概念的內涵和“無廢社會”戰略內容的基礎上，針對戰略實施階段的任務和特征提出政策建議。
厘清“無廢社會”概念和實質
2017年，杜祥琬院士等提出建設“無廢雄安新區”的戰略建議，并進一步定義了“無廢社會”概念[7]，認為“無廢社會”即“通過創新生產和生活模式，構建固廢分類資源化利用體系等手段，動員全民參與，從源頭對廢物進行減量和嚴格分類，并將產生的廢物，通過分類資源化實現充分甚至全部再生利用，使整個社會建立良好的廢物循環利用體系，達到近零廢物排放，實現資源、環境、經濟和社會共贏”[7]。其本質是循環經濟加循環社會[8]。其內涵是形成綠色循環發展的生活方式，以及固廢減量化、資源化和無害化的社會發展模式[9]。
“無廢社會”的目標是“零廢棄（Zero-waste）”。美國化學家保羅·帕爾默（Paul Palmer）1973年提出“零廢棄”概念，并成立“無廢系統公司（Zero-waste System Inc）”。20世紀90年代之后，“零廢棄”理念逐漸為社會接受[10]。2004年，國際零廢棄物聯盟（Zero Waste International Alliance）通過了第一個國際公認的“零廢棄（無廢）”定義，即“為保護所有資源，對產品、包裝和材料進行負責任的生產、消費及回收再利用。在此過程中，不焚燒并且不向土地、水或空氣排放任何威脅環境或人類健康的物質”[11]。其實踐也在全球范圍內以不同形式展開。早在1995年，澳大利亞堪培拉就頒布了《零廢棄物2010年議案》，成為全球首個將“零廢棄物”作為官方目標的城市[12]。自此至今，許多西方城市也紛紛制定零廢棄物戰略，打造“零廢城市”、開展“零廢島”建設。
可見，“無廢社會”是一種理想的社會形態，在此形態下的社會生產和生活過程不產生廢棄物，或所產生的廢棄物被轉化利用成為有用的物質和能量，也可以稱為零排放社會。“無廢社會”建設遵循生態系統能量轉化利用和物質循環再生原理，實現資源高效利用、環境質量優良、生態完整保護，是美麗中國的重要體現。建設“無廢社會”需要政府、企業、公眾共同參與，通過觀念和制度創新，廣泛形成人與自然和諧的綠色發展模式、生活方式和社會治理模式[13]。
明確“無廢社會”建設目標
作為美麗中國建設的重要內容和抓手，“無廢社會”建設應服務于美麗中國建設目標。2018年5月習近平主席在全國生態環境保護大會上明確了到2035年、到本世紀中葉的“美麗中國”建設藍圖目標[14]。基于此，到2035年，我國應基本建成“無廢社會”，清潔生產和循環經濟成為我國基本的生產模式和經濟模式，“無廢產業”成為國民經濟支柱產業，我國將從固廢產生大國逐步轉變成為廢物資源化利用大國；綠色低碳消費理念深入人心，引領社會生活方式和消費行為的根本轉變。到本世紀中葉，我國應全面建成“無廢社會”和美麗中國，實現固廢資源化和近零排放。經濟社會發展與固廢的產生完全脫鉤[13]。
實施“無廢社會”戰略的重點和路線圖
現階段“無廢社會”建設的重點在于固廢的產生和處理。依照《固廢法》，固廢包括城鄉生活垃圾、建筑垃圾、工業固廢、農業固廢以及危險廢物等。據估算，我國目前每年產生的固廢之中，農業固廢約占47%，工業固廢約占30%，建筑垃圾約占18%。而城鄉生活垃圾和危險廢物的占比較小，分別約占比4%和1%[13, 15-22]。固廢產生量隨著經濟和社會發展而變化，基本遵循環境庫茲涅茨曲線的發展軌跡，即先隨著經濟發展水平而增長，達到峰值后便開始下降。目前，我國不同固廢類型，其產生量變化趨勢不同，因而應對策略和措施必須分類采取。工業固廢已于2012年左右達到峰值后開始緩慢下降，建筑垃圾在總量上持續增長但增速逐漸穩定，而城鄉生活垃圾則依舊處在加速上升階段。已達峰的廢棄物類型和將要達峰的類型并存，“無廢社會”建設面臨諸多困難與挑戰，同時迎來了重要機遇。因此，落實“無廢社會”戰略需遵循對固廢分類別、分階段治理原則，并制定具體的路線圖。
針對不同固廢發展階段采取不同策略分類施治
針對仍在加速增加的固廢，例如城市生活垃圾，應當以降低垃圾產生速率為重點。我國人均城市生活垃圾清運量近十年來略有上升，隨著城鎮化率和人民生活水平的進一步提升，城市生活垃圾總產生量還將繼續上升。因此，減少人均城市生活垃圾產生量是現階段城市垃圾治理的目標。針對總量還在上升但增速相對穩定的固廢，例如建筑垃圾，應當以減少增量，提高資源利用率為主要目標，通過創新技術、完善管理體制和提高清運處理費用等方法來實現目標。而對于已經達峰、總量開始下降的工業固廢，在持續減量的同時應當著重處理存量問題，進一步提高資源化利用率。
農村生活垃圾和農業固廢問題長期缺乏關注。目前，農村生活垃圾和農業固廢的處理機制還較為落后。特別是農村生活垃圾總體缺乏分類回收運輸和末端處理體系。但農村生活條件存在較大的地區間差異，因此各地應建立針對不同地區農村特色的生活垃圾處理體系。農業固廢在固廢中占比最大，應進一步加強生態農業建設和廢棄物循環利用，盡快建立相應治理機制。
包括醫療廢物在內的危險廢物作為對環境健康危害最為顯著的一種固廢，需要嚴格法律法規，提高處理技術水平，對危險廢物進行嚴格監管（見表1）。
按經濟價值和環境風險區分固廢
將固廢分為四種類型，以“無廢產業”和循環經濟為核心，綠色低碳為導向，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的固廢治理體系。
一是對于高價值、高風險的固廢種類，企業會自愿參與資源回收利用，但需要政府強化對企業或經營個體規制，強制企業或經營者做好污染防治工作，建立嚴格的懲罰機制。公眾和社會組織需要在這一過程中發揮監督職能。二是對于高價值、低風險的固廢類型，如建筑垃圾，應盡量發揮市場主導作用，加快市場化、產業化和智能化發展。政府負責提供良好的產業環境，孵化創業公司，培育具有競爭力的企業參與市場競爭。三是針對低價值、高風險的固廢，應當由政府對廢物產生和處理企業嚴格管制，實施污染者付費原則，并在必要時提供相應補貼，通過特許經營的方式將這類廢棄物交由有資質的企業處理，積極減量并嚴格控制有毒有害物質進入環境。四是低價值、低風險的廢棄物主要來自于居民和社會生活，因此要建立以個人、家庭及社會為核心的治理體系，要求居民、商業組織、政府部門及各企事業單位等承擔相應責任，深度參與廢棄物處理環節。倡導簡單生活，減少浪費和過度消費。同時，政府需要通過補貼、垃圾付費制度等多融資渠道將相應固廢業務外包給專業企業或個人，提高處理效率。總體而言，高經濟價值的固廢要實現再生資源利用最大化，而高環境風險固廢則要盡可能實現最大化減量處理（見圖1）。
落實“無廢社會”需要制定技術路線圖
“無廢社會”建設的路線圖分為2025年、2035年以及2050年三個重要時間節點進行設計（見圖2）。
第一節點，2025年為工業化發展中后期和城鎮化發展中期，屆時我國將全面建成小康社會。固廢資源化利用總量規模顯著擴大，資源循環回收發展取得可觀收益,固廢對環境質量和人居生態環境的不利影響和潛在風險得到有效控制。
第二節點，2035年為工業化發展后期和城鎮化發展中后期，我國基本實現社會主義現代化，生態環境質量實現根本好轉，人居生活水平極大改善。極簡、低碳綠色消費成為基本生活模式。全面實現無害化、減量化和資源化。高風險固廢得到全面控制。基本形成資源高效循環的發展模式，經濟社會發展與資源能耗、固廢產生基本脫鉤。
第三節點，到2050年后工業化時期以及城鎮化發展后期，綠色發展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。屆時，我國“無廢社會”建設將實現各類固廢嚴格減量，全面回收利用，實現資源化和零排放。固廢對人居生態環境的不利影響和潛在風險得到完全控制。經濟社會發展與資源能耗、固廢產生完全脫鉤。綠色低碳循環的“無廢社會”全面實現。
在此基礎上，針對前兩個節點，可建立以每5年為一階段的詳細具體、易操作、可評估的中短期指標體系（見表2）。主要指標包括城市生活垃圾覆蓋率、不同固廢類別的處置率和利用率以及“無廢產業”的產值和就業等。
落實“無廢社會”戰略的幾點建議
為了加快實施“無廢社會”戰略，保證以上舉措順利推進，本文提出四項政策建議。
夯實固廢分類治理基礎
一是在《固廢法》的基礎上，建立固廢統計和監測體系，明晰各類固廢的產生和處理現狀，以統計年鑒的形式向社會公開。二是依照各類固廢發展趨勢制定有針對性的治理措施，抓住不同固廢類型的“當務之急”，優化行政和社會資源配置。當前固廢減量化亟須關注數量龐大的農業固廢。另外，近期還應重點解決因抗擊新冠肺炎疫情而激增的醫療危廢處理問題，不斷完善現有危廢處理制度，特別是跨地區轉運處理問題。三是需要按照“經濟價值—環境風險”的框架對固廢進行區分，并以此進一步明確政府、市場和居民在不同類別固廢當中的角色和作用。避免“一刀切”，形成差異化的有效治理體系。
大力支持固廢治理產業化和智能化
針對固廢治理的產業化，一方面是在《固廢法》的指導下，鼓勵支持收集、儲存、運輸、利用和處置等固廢全過程各環節實現市場化運作的方式，通過市場機制盡可能內化固廢帶來的環境成本，最終形成完備的產業鏈。依法將長期以來存在的非正式再生資源回收體系標準化、規范化。通過職業化發展吸納相關勞動力，并培育固廢處理產業專業人才。探索現有體系中“拾荒人員”的持證上崗制度。另一方面，凡是適用于市場機制進行處理的固廢種類，必須充分發揮市場主導作用。在產業化發展中，應鼓勵利用綠色金融手段解決融資需求問題。除綠色信貸外，固廢處理企業應與金融投資機構共同探討綠色產業基金以及綠色債券、公募和私募基金等可持續證券的可行性，創新綠色投融資機制。不同政府部門應負責相應標準制定，并嚴格履行《固廢法》所明確的監管職能。對于暫時缺乏市場機制的固廢處理，政府應盡力創造市場并提供良好的市場環境，通過產業政策扶持孵化相關產業。
支持鼓勵固廢處理的智能化發展，創新智能技術在固廢治理中的作用和方式。利用“互聯網＋”模式和大數據建立有效固廢監管“云平臺”，鼓勵在固廢回收、運輸、分揀、處理上應用人工智能、5G、物聯網等技術。
加強“無廢社會”建設中的社會力量，深化公眾和社會參與程度
“無廢社會”建設主體是社會。應以生活垃圾分類為抓手，強化全民參與，助推環境友好行為模式。充分發揮單位、學校、社區組織和動員優勢，調動個人垃圾減量、分類積極性。探索趣味化手段，鼓勵生活垃圾產生量自我監測，獎勵垃圾減量行為。倡導公眾在日常生活中，自覺減少塑料袋使用，拒絕外賣、電子商務中過度包裝的行為，杜絕食物浪費。政府應為公眾監督固廢處理不當行為提供便利，并作出積極回應。突出相關非營利組織在固廢處理中的角色，鼓勵其起到監督政府、企業和引導公眾的作用。
跟蹤評估相關政策和試點
各類垃圾分類、循環經濟等相關試點工作已進行多年，但缺乏對試點工作經驗教訓的系統總結。因此，為了更好地落實“無廢社會”戰略，必須對相關試點按照進展情況定期組織科學、中立的第三方政策和項目評估。并根據評估結果及時調整政策措施，避免試點工作流于形式。總結試點工作的經驗，為其他非試點城市或地區提供借鑒。
